浙江省推进新型城市化发展的启示
 
安徽省建设厅赴浙江城镇化工作调研组
 
    改革开放30年以来，我省城镇化进程日渐加快，特别是进入二十一世纪后城镇化明显加速，2002年我省城镇化水平为30.7%，2008年达到40.5%，年平均增长1.6个百分点以上，城市基础设施不断完善，综合实力不断增强，人居环境不断改善，城镇化已经成为全省经济社会发展的重要驱动力。但在城镇化发展过程中还存在着许多矛盾和问题，主要表现在城镇化水平仍然低于全国平均水平，城镇综合承载能力较弱，资源环境问题较突出，城市群和中心城市的辐射带动能力不够强。他山之石，可以攻玉，借鉴和学习浙江省推进新型城市化发展的成功经验，无疑有助我省在未来5-10年我省城镇化发展的关键时期，以科学发展观为指导, 根据社会经济发展的新形势按照城镇化的基本规律，结合我省现状情况和资源环境条件，推进科学城镇化发展，从而促进全省实现科学的跨越式发展。
一、 浙江省城市化的发展过程
    浙江地处东南沿海、长江三角洲南翼，素有“鱼米之乡、丝茶之府、文物之帮、旅游圣地”的美誉。全省陆地面积10.54万平方公里，现有常住人口5120万人。2008年全省生产总值超过21000亿元，地方财政收入1933亿元。城镇居民人均可支配收入22727元，农村居民人均纯收入9258元，均居全国前列。
（一）浙江城市化发展的历程
    浙江省城市化总体上经历了由中小城市、小城镇到大城市主导发展的格局转变。目前，随着城乡统筹和区域协调机制的不断完善，城市群作为推动城市化的主体地位正逐渐形成，城市建设由注重数量、规模开始向注重质量转变，城市化已步入科学发展轨道。纵观建国后浙江城市化的发展历程，其城市化过程基本可划分为以下五个阶段：
1.缓慢、波动发展的初期阶段（1949-1978）
    在高度集中的计划经济体制背景下，政府是城市化动力的主体，行政手段渗透于生产力布局、城乡人口的流动、城市规模的确定及城市化道路的选择等各个方面。建国初期，我国实行社会主义工业化建设，一度出现工业化所引起的高速城市化阶段，但很快受国民经济调整的影响，工业发展停滞，政府大力精简城市人口，人口流动受到严格的限制，同时，“文革”前期大量的知识青年和干部下放农村。在这样的大背景下，浙江的城市化进程受到抑制，发展缓慢，城市化水平在13%左右徘徊。
2.以小城镇快速发展为主导的起步阶段（1979－1990）
    改革开放初期，政府调控产业布局和人口流动的力度减弱，依赖于乡镇企业的快速发展，“自下而上”的自发动力使小城镇成为城市化发展的主体。小城镇的数量和规模都有了较快的增长。城市化进程明显加快，由1982年的25.71％左右增加到1990年的31.17％（人口普查数据），年均增长约0.68个百分点，使浙江省城市化在全国处于领先地位。
3.产业空间集聚带动的快速发展阶段（1991-2000）
    工业化、市场化以及不断推进的国际化促进了浙江经济要素和人口的向优势地区集中，城市化的相关政策开始注重引导产业集聚。以“乡镇行政区划调整”、“园区（开发区）建设”为代表的“自上而下”空间组织力量，逐步成为城市化加速发展的主要动力。这一阶段浙江省经济发展迅速，加之1998年浙江省提出了“不失时机地加快城市化进程”的重大战略决策，并于1999年印发了《浙江省城市化发展纲要》，为城市化发展提供了纲领性文件，使得城市化进程加快。至2000年，全省城镇人口增加到2236万人，城市化水平达48.67（人口普查数据）%，年均增长1.74个百分点。
4.大中城市引领下的稳步发展阶段（2001－2005）
    2000年后，工业化、市场化、国际化进一步深入，城市化发展由小城镇推动转移到了都市区带动，“自上而下”、“自下而上”、“自外而上”等多元的城市化发展动力共同影响着城市化水平的进一步提升。城市化水平由2000年的48.67％增加到2005年的55.0％，年均递增1.27个百分点。这时期，大中城市的集聚和带动作用明显提升，城市基础设施建设不断加强，城镇体系趋于合理，初步形成了城乡互动、协调发展的格局。
5.注重科学发展的新型城市化发展阶段（2006年—至今）
    2006年，为更好地贯彻落实科学发展观，浙江省委、省政府针对推进城市化进程中存在的城市功能建设相对滞后，农民非农化进程相对缓慢，以城带乡、以工哺农的体制机制还不健全等突出问题，召开了全省城市工作会议，在全国率先出台了《关于进一步加强城市工作走新型城市化道路的意见》，提出了“走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城市化道路”，其核心是把城市转入科学的发展轨道。新型城市化战略的提出，标志着浙江省城市化工作开始了由以物为本向以人为本、由城乡分割向城乡统筹、由粗放经营向集约发展的历史性转变。城市化水平有所放缓，2008年达到57.6%，与2005年相比年均增长0.86个百分点。
（二）新型城市化战略的基本特点
    新型城市化是科学发展观在城市化工作中的具体体现，也是中国特色城镇化道路在浙江的生动实践。其特点主要表现在以下三个方面。
1.以新的视角判断城市化的发展趋势
    在发展趋势的把握上，判断浙江省城市化的主要矛盾不再是城市数量和规模，而是城市质量和功能的提升。同时，新型城市化要求统筹城乡发展，将城市发展与新农村建设、优化人口生产力布局相结合，以环杭州湾、温台沿海、浙中城市群作为推进城市化的主体形态，实现以城带乡、以乡促城、城乡互促共进。
2.以新的理念提出城市化发展的总体要求
    在发展理念上，新型城市化更加重视和坚持以人为本，按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求实现城乡的统筹发展、集约发展、和谐发展、创新发展。在发展目标上，要求进一步优化省域城镇体系，在现有城镇建设用地规模和框架下，资源更节约、经济更高效、生态更自然、社会更和谐、人居生活品质更优良，城市综合承载力、产业竞争力、生态环境吸引力、文化凝聚力和带动农村发展能力更强大。
3.以新的方法构筑城市化发展的实施途径
    在发展动力上，新型城市化要求转变城乡经济发展方式，更多地依靠科学技术和体制机制创新，依靠内源型增长，依靠现代服务业和高附加值产业增长，依靠城市精神和文化特色促进增长。在工作抓手上，新型城市化以省域城镇体系规划、县市域总体规划、城市功能提升完善、和谐社区、“数字城管”、大社保体系、“城中村”改造、农民工权益保障、政府负债控制为突破口，关注民生热点，破解发展难点，提升城乡规划建设管理和公共服务水平。在组织领导上，新型城市化要求进一步完善城市工作的领导机制，在最大限度地发挥市场机制在资源配置中的基础性作用的同时，充分发挥政府的主导作用，加强各部门的协调，积极建立由省级建设行政主管部门为主、相关部门参与的共同推进城市化发展的工作机制。
（三）推进城市化建设的成效
1.初步形成了城市化健康发展的格局
    在持续的城市化发展战略的指引下，浙江省城市化进程得到了健康有序的推进，城市化水平稳步提高，城市的核心地位显著提高。2008年全省城市化水平为57.6％，设市城市和县城建成区面积达到2315.6平方公里（2007年底）。全省城镇以1.5％的国土面积，承载了45％的人口和85％以上的国内生产总值。城镇体系日趋合理，初步形成了大中小城市协调发展，并与产业布局相协调的城镇格局。城市群和中心城市功能明显增强，人居环境显著改善，城市综合实力和竞争力不断提升，城乡经济结构不断优化，新农村建设迈上了新台阶，农村劳动力的非农化率达到67％。全省城乡建设和城市化发展进入了一个新的阶段。
2.有效地保证了经济社会的持续发展
    随着全省城市整体功能不断提升，城市要素集聚和经济辐射力普遍提高，杭、甬、温三大区域中心城市的经济发展能力、要素集聚等力、科技创新能力、可持续发展能力、社会保障能力等方面进展迅速，辐射能力显著增强。2000年以后在城镇化速度放缓的情况下，经济仍然保持较高的发展速度。浙江省生产总值已经连续18年保持两位数的增长——来自浙江省统计局的报告显示， 1992-2000年浙江全省GDP年均增长14.7%；2001-2007年浙江GDP年均增长13.4%，而此同时城镇化水平的提高已从每年平均增长1.7个百分点以上下降到0.87个百分点。
3.城乡规划引领城乡建设发展的作用不断提升
    通过省域城镇体系规划、县市域总体规划等相关规划的编制和实施，规划的龙头作用彰显。2008年，浙江省建设厅共核发建设项目规划选址意见书327件，类型涵盖交通、电力、燃气、水利、产业等以及风景名胜区、湿地等特殊保护区域的重点项目。同时在城乡建设中，通过不断的完善法规体系和工作制度，规划的管理力度也不断加强，城乡发展取得显著成就，有力地促进了城乡社会经济的又好又快的发展。
二、 推进城市化工作的经验
（一）注重实际，适时调整城市化发展战略
    浙江省在80年代基本以“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”作为城市规划建设的方针。至90年代初，鉴于乡镇企业的散乱发展导致经济、社会、环境的总体效益下降，其发展方针调整为“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。上世纪九十年代中期，随着工业化进程的深入和市场经济体制的完善，全省城市化的重心逐步倾向中心城市发展战略，即走集约化发展的道路。上世纪九十年代后期，针对全省经济发展迅速、城市化发展滞后的情况，提出了“不失时机地加快城市化进程”的战略，并于1999年印发了《浙江省城市化发展纲要》。2002年6月省第十一次党代会后又提出了“统筹城乡发展、推进城乡一体化”的目标和任务。为改变粗放的城市化增长方式，提高城市化质量，促进城乡统筹发展，于2006年提出了“新型城市化”发展战略。这些战略措施均是针对浙江省城市化发展的历史背景和出现的问题而提出的，城市化工作前瞻性强、方向明确，有效地引导了浙江城市化的健康发展。
（二）规划先行，在深化基础性工作的前提下统筹城市化的发展
    浙江省历来重视城乡规划。第一版《浙江省城镇体系规划（1996-2010）》编制启动于1996年，并于1999年经国务院批准实施，是全国第一个批准实施的省域城镇体系规划。为适应新的发展要求，2001年即启动了新一轮省域城镇体系规划的相关分析研究，并于2006年初正式开展了省域城镇体系规划的修编工作，目前已通过省政府第18次常务会议审议，准备上报国务院。为推动城市群发展战略，2003年开始，浙江省先后编制实施了环杭州湾、温台、金衢丽三片城市群规划。在此基础上，提出了“三群四区七核五级网络化”的省域城镇空间结构，在城市发展目标中将网络型城市群作为推进城市化的主体形态，进一步明确了环杭州湾、温台沿海、浙中三大城市群的主体地位和相互的功能关系，为落实新型城市化战略提供科学的基础。近年来浙江省开展的多层次、全覆盖的城乡规划，有效地保证了各项城市化政策措施的贯彻实施。
（三）注重品质，有序推进中心城市和城市群建设
    在推进城市化建设过程中，浙江省以《浙江省城镇体系规划》为抓手，通过城镇空间资源的优化组合，不断加强了大中城市的作用。按照城镇体系规划提出的“强化省域中心城市功能，扶植培育和合理发展中等城市”的方针，大力促进经济基础较好的杭州、宁波、温州三大中心城市的发展。1980年到2006年，杭、甬、温三大中心城市的人口总量从301万人上升到770.6万人，占全省比重从7.8%上升到16.6％；地区生产总值合计从38.5亿元上升到5114.3亿元，占全省比重从21.4%上升到32.5％。杭州湾地区已经形成以杭州为核心的环呈现出整体均衡发展的态势的城镇密集带，成为浙江省经济最发达的地区；宁波城镇依托产业在沿海布局，温州在自下而上的民营经济快速壮大的基础上，均呈现“簇团”状布局形式。至2007年，浙江省城镇人口约2894万人，其中中等规模以上城市的城市人口占全部城镇人口比重的56％以上，大中城市成为吸纳人口的主体。与此同时，抓住新农村建设的契机，积极推进行政区划调整，优化城镇和乡村发展空间； 通过加强城乡基础设施、社会设施建设，改善了农村生产生活环境。初步形成了城市群为主体、中心城市带动、城乡协调发展的空间格局。
（四）统筹规划，确保城乡共同发展
    2004年以来，根据全省城乡规划建设发展的需要，浙江省创新性地开展了建立了县市域总体规划编制审批工作，实现了城乡规划在县市域的全覆盖，并通过创新工作措施，实施了县市域总体规划和土地利用总体规划“两规”衔接专题报告制度，加强了与土地利用总体规划的协调和衔接。为推动县市域总体规划的编制工作，浙江省政府专门出台了《关于进一步加强城乡规划工作的意见》（浙政发〔2006〕40号）和《转发省建设厅等部门关于加快推进县市域总体规划编制工作若干意见》（浙政办发〔2006〕119号）等文件。目前，浙江省有编制任务57个县（市）的县市域总体规划已全部通过了“两规”衔接、纲要审查和方案论证，进入了规划公告、人大审议和上报审批阶段。
    在县市域总体规划的指导下，浙江省加快了中心村、保留村规划编制工作进度，编制率达到56.4％。在村庄规划为指导，因地制宜、因村制宜地开展了村庄整理、旧村改造和新村建设，农村人居环境大为改善。同时通过加快县市乡镇行政区划调整工作，优化城镇和乡村发展空间，至2007年底，全省乡453个、镇749个，乡镇平均规模为76.71平方公里、2.76万人。
    在统筹城乡基础设施、社会设施建设方面，浙江省也进行了积极有效的探索。通过推进区域性基础设施和公共服务设施网络化建设，提高综合服务功能和共享化水平，在在全国率先推进了给排水、公交、环卫等基础设施的城乡统筹建设，大力推进城乡供水、垃圾处理、污水处理、公交一体化。2007年底城乡一体化供水工程已累计覆盖人口1035万；全省累计建设镇乡垃圾中转站1221座，垃圾中转设施镇乡覆盖率达61.2％；2007年底，全省县以上城市已全部建成污水处理设施并且通水试运行，成为全国第一个县县都有污水处理厂的省份；2007年底，全省客运班线通达行政村30546个，通村率达到88.5％，城乡客运一体化率达到40％。
（五）政府重视，建立了完善的推进城市化工作的协调机制
    浙江省较早的开展了城市化发展部门间的协调工作。通过体改、计划、建设、公安、国土、财政、民政、计生、统计等部门合作，开展了推进城市化配套政策的研究。2000年，省政府下发了《关于加快推进浙江城市化若干政策》的通知，在户籍、土地、投融资等方面出台了一系列配套政策，形成了一个有利于人口和产业向城市集聚的政策环境。在2004年开始的县市域总体规划编制中，为切实落实中央的耕地保护政策，协调城乡空间资源配置，积极创新工作措施，城乡规划部门与国土资源部门密切配合，创新性建立了联合编制、联合审查、联合报批的协调机制，提出了“总量平衡、分步衔接，侧重近期、留有余地”的衔接原则，并探索建立了发展备用地的弹性增长空间机制。
    在推进城市化工作机制建设上，1999年5月11日成立了浙江省推进城市化工作协调指导小组，成员单位涉及建设、经济、国土、交通等部门。2006年12月，指导小组印发了《浙江省推进城市化工作协调指导小组成员单位工作职责》，对协调单位进行了明确的分工。此后，制定了《浙江省推进新型城市化工作考核办法（试行）》以及省推进城市化工作协调指导小组成员单位“目标任务及任务分解”、目标考核评分标准等一系列措施，使城市化的管理效能大为提高。
三  对我省推进城镇化建设工作的启示
（一）新的发展阶段，需要新的城镇化发展政策的指引
    我省在推动城镇化发展方面做了大量的工作。1995年，省第六次党代会就提出了“加快工业化、城镇化和农业现代化”的战略。1999年6月，省委、省政府召开全省小城镇工作会议，制定了《关于进一步加快小城镇发展的若干意见》，把全省小城镇建设引入了快速发展的轨道。2001年，省委第七次党代会明确提出把城镇化作为安徽省“加快发展、富民强省”的四大战略之一，着力加以推进。2001年1月省政府第73次常务会议，决定成立安徽省城镇化工作领导小组，同年11月，省委、省政府召开全省加快城镇化发展座谈会，出台了《安徽省城镇化发展纲要(2001-2010)》，作为指导全省“十五”期间推进城镇化工作的文件，掀开了城镇化发展的新篇章。
    近年来安徽省经济发展迅速， 2008年全省生产总值达到8874.2亿元，比上年增长12.7%，连续5年保持两位数增长。2008年，我省城镇化水平为40.5%,比2000年增加12.5个百分点，年均增速为1.56个百分点，城镇化进入了快速发展期，城市建设和城镇化的多项指标已经突破现行省域城镇体系规划和城镇化发展纲要的预期目标。因此城镇化工作需要及使制定新时期科学城镇化战略，研究及制定若干政策及建议，以进一步明确新时期城镇化发展策略和目标，建立具有安徽特点的多元的城镇化发展途径，建立区域联动城乡统筹发展的规划编制体系及城镇化发展的协同机制等。
（二）通过规划先行，为培育可持续发展的科学城镇化格局打好基础
1.制定新时期的城镇化发展纲要，指导全省的城镇化建设工作
    城镇化发展纲要是一个时期内城镇化发展战略的综合反映，包括城镇化发展的指导思想、基本原则、发展目标、主要政策和重点工作等，对本地区的城镇化发展有着全局的指导作用。《安徽省现行城镇化发展纲要（2001-2010）》自2001年起实施，对于指导安徽省的城镇化建设起到了积极的意义。但随着我省社会经济发展条件和省委省政府重大战略决策的制定，现阶段城镇化的指导思想、目标原则都发生了深刻的变化，这些变化要求我们必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观和党的十七大精神，走科学发展的城镇化道路，在城镇化建设中注重城乡统筹发展，加强大中城市的带动作用，突出城市群的地位和作用，加强区域协调、部门协调等。加之纲要的即将到期，需要及时制定新时期城镇化发展纲要。
2.加快编制全省城镇体系和城镇群等规划，明确发展重点
    2000年7月经国务院同意，由建设部批复实施了《安徽省城镇体系规划(1995—2010)年》，成为全国第二个由国务院同意、建设部批准的省域城镇体系规划。2005年，结合我省的发展需要，对该规划进行了调整优化，并经建设部同意于2006年3月实施。省建设厅围绕《安徽省城镇体系规划》作了大量的工作，以政府令颁布实施了《安徽省城镇体系规划实施办法》，在全国具有示范性。但相比浙江省，由于我省仅是对到2010年的城镇体系规划进行了局部调整，一些问题尚未得到根本性的解决，需要开展新一轮省域城镇体系规划的编制，合理配置和优化省域城镇的空间资源，加强大中城市的带动作用，引导全省城乡统筹协调发展。
    安徽城市群发展具有潜在优势和重要地位，在《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》（中发〔2006〕10号文件）中，明确把皖江城市带列为中部四大城市群之一，确定为中部崛起乃至国家重点发展地区，是中国新时期空间发展格局转型的重要依托，是中国由珠三角、长三角、京津唐环渤海湾城市群三大城市群为主的非均衡发展向建立以20多个城市群为主的多极均衡化区域协调发展格局的重要支撑主体之一。因此在省域城镇体系规划的指导，结合皖江城市群承接产业转移示范区、合芜蚌自主创新试验区、沿淮资源性城市可持续发展示范区，需要及时编制审批相关城镇群规划，有重点地培育省会经济圈、皖江城市带、沿淮城市群三片城镇集聚区，逐步形成以合肥、芜湖为核心，以城镇群为主体，以地区中心城市为节点，以小城镇为基础的多元、多极、网络化的城镇空间格局。保证城镇化更好地促进经济社会发展。
（三）完善推进城镇化建设的机制，提升省城镇化领导小组的执行力
    安徽省城镇化领导机构为城镇化建设工作领导小组（以下称领导小组）。成立于2001年3月，由常务副省长任领导小组长，省计委、建设厅、交通厅等经济部门作为小组成员单位。虽然与浙江省相比成立时间较晚（浙江省城市化的领导机构为浙江省推进城市化工作协调指导小组，成立于1999年），但作了大量的工作，对我省城镇化发展同样起到了重要的作用。现阶段的城镇化发展面临着工业化、信息化、市场化和国际化的多重挑战，城镇化工作的涉及面更广、面临的问题将更为复杂，更需要有一个更有力度的、综合的领导和协调机构对城镇化的战略安排和全局工作进行部署，在机构设置和机制建设上更需要进一步的加强和创新
（四）建立部门协调机制，促进“三规”协调
    城乡规划、土地利用总体规划以及主体功能区规划是内容互补、密切联系的三项规划，直接影响着城乡建设和地方经济社会发展。在省政府的协调下，虽然我省近年来在设市城市总体规划的修改认定、规模核定等工作中，省建设厅与发改委、国土资源厅已形成了相互配合的工作机制，注重了三个规划的衔接，但由于三项规划分属三个部门的职责范围，实际操作中存在着相互制约的矛盾。借鉴浙江成功经验，需要发挥省城镇化建设工作领导小组的作用，建立起一套从规划编制、政策制定到项目建设的交流沟通和协作机制，并适时建立工作考核机制，保证全省一盘棋地推进城镇化进程，以顺利实现科学城镇化的发展目标。
（安徽省建设厅赴浙江城镇化工作调研组成员：吴晓勤、高冰松、刘少为、胡厚国、乔森、连德宏、郑军）